Accesul la fonduri comunitare de coerenţă şi structurale. Reducerea contribuţiei. Condiţii. Drepturi câştigate. Termen rezonabil

Atunci când contribuţia comunitară nu este folosită în condiţiile fixate prin decizia de acordare a acestei contrbuţii, Comisa poate lua măsura suspendări, reduceri sau suprimării sale, după ce a dat Statului membru implicat posibilitatea de a-şi prezenta observaţiile (art. 24 din Regulamentul CEE nr. 4253/88).

Decizia de aprobare a cererii pentru obţinerea contribuţiei comunitare face să se nască în favoarea beneficiatului un drept de a cere plata acestei contrbuţii, dar această concluzie nu mai este valabilă atunci când contribuţia comunitară nu a fost utilizată în condiţiile stabilite prin decizia de acordare, neputând fi vorba de un drept câştigat.

În privinţa duratei rezonabile a procedurii administrative, pe baza căreia se adoptă măsura suspendări, reduceri sau suprimării contribuţiei comunitare, aceasta se apreciază în funcţie de circumstanţele proprii ale fiecărei cauze şi, în special, de contextul în care ea se înscrie.

(Tribunalul de Primă Instanţă, camera a cincea, hotărârea din 30 iunie 2005, în cauza Eugenio Branco c. Comrission, T-347/03, publicată în „Recueil 2005″ p. II – 2555-2592)

În speţă, reclamanta a solicitat şi i s-a aprobat acordarea unei contribuţii financiare comunitare din Fondul Social European, pentru programe de formare profesională, plătindu-i-se, iniţial, un avans de 50% din cheltuielile eligibile.

Ulterior, către sfârşitul acţiunilor întreprinse în cauză, reclamanta a cerut să i se plătească şi soldul rămas neplătit din contribuţia financiară comunitară, fiind certificată, de către autoritatea naţională, exactitatea factuală şi contabilă a datelor conţinute în această cerere.

Dar, înainte de introducerea cererii de plată a soldului, Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europen din Statul membru respectiv (DAFSE) ceruse totuşi Inspectoratului de Finanţe (IGF) să efectueze un control al cererii de plată a soldului. Iar această autoritate a constatat, după data introducerii cererii de plată, că există neregularităţi: subcontractarea de către reclamantă a realizării acţiunii de către o altă societate şi calcularea incorectă a procentelor de amortizare a bunurilor imobiliare, precum şi a ratelor contractului de leasing, Comisia fiind înştiinţată despre aceste neregularităţi.

La rândul său IGF a remis raportul său către poliţia judiciară, iar DAFSE a informat Comisia că urmare a controlului exercitat de IGF, s-a constatat că anumite cheltuieli (costurile aferente subcontractării şi costurile cu leasingul) au fost neeligibile şi, în consecinţă, s-a cerut reclamantei să restituie avansurile primite de la Fondul Social European.

Pusă în această situaţie, reclamanta a cerut Comisiei să-i comunice raţiunea pentru care încă nu i-a rezolvat definitiv cererea de plată a soldului, aceasta comunicându-i că autorităţile portugheze au avertizat-o că acest caz face obiectul unei anchete bazate pe prezumţia de neregularitate.

În final, Comisia a decis reducerea contribuţiei comunitare, împotriva acestei decizii reclamanta formulând o cerere în anulare.

Cererea în anulare formulată de reclamantă a fost respinsă de Tribunalul de Primă Instanţă.

Ulterior acestei date, Comisia a fost informată şi despre deschiderea unei anchete penale contra reclamantei pentru fraudă în obţinerea subvenţiilor de la Fondul Social European şi, drept urmare, a trimis DAFSE un proiect de decizie de suspendare a contribuţiei financiare comunitare, o copie fiind înmânată şi reclamantei, în vederea formulării observaţiilor.

Primind observaţiile, Comisia a emis decizia de suspendare a contribuţiei comunitare, decizie împotriva căreia reclamanta a formulat recurs în anulare, respins, de asemenea, de Tribunalul de Primă Instanţă.

Ulterior, Curtea de Apel din Lisabona a declarat stinsă, prin prescripţie, urmărirea penală pornită contra reclamantei.

Luând act de această soluţie, Comisia a elaborat un proiect de decizie de „reducere a cuantumului contribuţiei financiare”, la care numai reclamanta şi-a prezentat observaţiile. Apoi, Comisia a adoptat decizia de reducere a cuantumului contribuţiei, motivându-şi această decizie prin faptul că din analiza cererii de plată a soldului a rezultat că în ceea ce priveşte contribuţia acordată, aceasta nu a fost folosită în condiţii corecte, deci ea trebuie redusă.

Decizia de reducere a cuantumului contribuţiei a fost trimisă autorităţii portugheze, aceasta urmând să o comunice reclamantei.

Împotriva acestei din urmă decizii a Comisiei a declarat recurs reclamanta invocând patru motive de casare: încălcarea dispoziţiilor juridice comunitare referitoare la acordarea contribuţiilor financiare comunitare; încălcarea drepturilor dobândite de către reclamantă; încălcarea principiilor de protejare, încredere legitimă şi securitate juridică; nerespectarea principiului proporţionalităţii.

Argumentele invocate de reclamantul-recurent

În susţinerea motivelor de casare invocate de reclamantul-recurent, acesta a susţinut următoarele:

– prin decizia de acordare a contribuţiei financiare comunitare s-au creat drepturi subiective în ceea ce o priveşte şi, ca atare, este îndreptăţită să ceară plata soldului rămas neachitat din această contribuţie;

– întrucât s-au realizat economii la cheltuieli în raport cu cuantumul sumelor acordate prin decizia Comisiei, nu este admisibil a se decide o reducere suplimentară a acestuia;

– subcontractarea pentru realizarea unor servicii specializate constând într-un aport de personal de învăţământ şi personal de gestiune şi control, pentru realizarea lucrărilor de asistenţă tehnică, pedagogică, de orientare profesională, gestiune şi control bugetar, nu este interzisă nici prin Regulamentul CE referitor la acordarea contribuţiilor financiare comunitare, nici prin decizia Comisiei de aprobare a cererii unei contribuţii de acest fel, iar în ceea ce priveşte cheltuielile efectuate în legătură cu aceste prestaţii sunt conforme legislaţiei portugheze, adică corespunzătoare preţurilor de piaţă, ele fiind indicate în cererea de acordare a contribuţiei comunitare.

Aprecierile tribunalului

Examinând motivele de casare şi argumentele invocate de reclamantul-recurent în sprijinul acestora, Tribunalul de Primă Instanţă a reţinut următoarele:

A. Faptul că reclamanta-recurentă nu a efectuat toate cheltuielile pe care le-a prevăzut în cererea sa de acordare a contribuţiei financiare comunitare nu poate conduce la concluzia că ar exista vreo obligaţie pentru Comisie să accepte automat toate cheltuielile efectuate de reclamanta-pârâtă. Plata soldului unei contribuţii financiare comunitare se apreciază în funcţie de „realitatea acestor cheltuieli şi justificarea lor”, adică în limitele admise prin decizia iniţială a Comisiei (în acest sens, CJCE, decizia din 25 ianuarie 2001, în cauza Azul-Transportes et Turismo, C-413/88, în „Recueil 2001″, p. I-673, pct. 27);

B. În ceea ce priveşte subcontractarea pentru realizarea acţiunilor de formare profesională, Regulamentul CE în materie nu se opune la o asemenea operaţiune, dar nu este admisibil ca o asemenea manieră de a se proceda să servească pentru creşterea artificială a costurilor unei acţiuni întreprinse cu concursul fondurilor europene, adică fără a se ţine seama de buna gestionare a fondurilor folosite (în acest sens: TPI, hotărârea din 15 septembrie 1998, în cauza Brancof c. Commission, T-142/97, în „Recueil 1998″, p. II-3567, pct.67; TPI, hotărârea din 14 mai 2002, în cauza Associagao Comercial de Aveiro, Commission, T-81/00, în „Recueil 2002″, p. II-2139, pct. 50). Deci, recurgerea la subcontractare trebuie să se justifice prin faptul că ar fi vorba de „lucrări specializate, clar identificate şi ţinând de activităţi obişnuite”. Or, din rapoartele IGF rezultă că subcontractarea s-a realizat în favoarea celui mai mare prestator de servicii al reclamantei-recurente care, în lipsa unor structuri adaptate acţiunilor pentru formare profesională, a subcontractat la rândul ei realizarea acţiunilor respective către o altă societate cooperativă în conducerea căreia figurau trei dintre cei mai importanţi colaboratori ai reclamantei-recurente, având, în plus, aceeaşi asociaţi ca şi prima societate subcontractantă. Nu s-a dat nicio explicaţie în privinţa utilităţii intervenţiei primei societăţi subcontractoare şi nici referitor la angrenajul care a generat cheltuieli de intervenţie a trei societăţi, aşa încât IGF a propus să nu se ţină seamă decât, strict, de cheltuielile generate doar de prima societate subcontractoare; IGF a reliefat faptul că singura piesă justificativă a prestării serviciilor primei subcontractoare nu a permis să se stabilească vreo legătură cu acţiunile de formare profesională. Concluzia a fost că, în cauză, primul subcontractant nu a fost altceva decât o „structură artificială” care nu putea fi considerată ca fiind o structură specializată, ci doar ca un intermediar care a perceput un beneficiu sau comision, ceea ce a contribuit la sporirea nejustificată a cheltuielilor ce nu puteau să depăşească decât ceea ce era realmente necesar, nu şi cele generate de o înlănţuire artificială a unor intervenienţi;

C. În ceea ce priveşte drepturile dobândite de reclamanta-recurentă, beneficiară a contribuţiei financiare comunitare, o asemenea susţinere nu mai este valabilă în măsura în care aceste drepturi subiective (constând în plata şi, respectiv, încasarea ratelor de contribuţie comunitară) nu au fost exercitate cu respectarea condiţiilor fixate prin decizia de aprobare a contribuţiei (în acest sens TPT, hotărârea din 15 septembrie 1998, în cauza Branco/Commission, cit. supra., pct. 105). Or, întrucât reclamantarecurentă nu a respectat aceste condiţii, ea nu poate invoca un drept câştigat;

D. Referitor la încălcarea de către Comisie a principiului „încrederii legitime” şi a principiului „securităţii juridice”, tribunalul a reţinut, pe de-o parte, că dreptul de a reclama protejarea „încrederii legitime” presupune îndeplinirea a trei condiţii: furnizarea de către administraţia comunitară, celui interesat, de asigurări precise, necondiţionate şi concordante emanând din surse autorizate şi fiabile; aceste asigurări trebuie să fie de natură să facă să se nască o „aşteptare legitimă”, în spiritul celui căruia i-au fost adresate; asigurările date să fie conforme cu normele juridice aplicabile (în acest sens: TPI, hotărârea din 6 iulie 1999, în cauza Forvass c. Commission, T-203/97, în „Recueil 1999″, p. II-705, pct. 70; TPI, hotărârea din 7 noiembrie 2002, în cauza G c. Commission, T-199/01, în „Recueil 2002″, p. II-1085, pct. 38).

În speţă, circumstanţa că autoritatea naţională a certificat, într-un prim timp, exactitatea factuală şi contabilă a cererii de plată a soldului nu putea să creeze o „încredere legitimă” în favoarea beneficiarului contribuţiei comunitare în ceea ce priveşte plata acestui sold pentru că:

a) potrivit Regulamentului CEE nr. 4253/88, statele membre trebuie să garanteze aducerea la îndeplinire, în mod corect, a acţiunilor cofinanţate din Fondul Social European, procedând la verificări atente şi riguroase a cererilor de plată, fără nicio limitare în timp, ceea ce nu împiedică statul membru să procedeze la o reexaminare posterioară a cererii de plată (v., în acest sens: CJCE, ordonanţa din 12 noiembrie 1999, în cauza Branco c. Commission, C-453/98, în „Recueil 1999″, p. I.8037, pct. 77; CJCE, decizia din 25 ianuarie 2001, în cauza Frota Azul Transportes e Turismo, C-413/98, în „Recueil 2001″, p. I-673, pct. 62), recurgând sau bazându-se pentru aceasta pe un organism specializat în audit contabil şi financiar, cum a fost cazul în speţă cu IGF (în acest sens, TPI, hotărârea din 27 ianuarie 2000, în cauza Branco c. Commission, T-194/97 şi T-83/98, în „Recueil 2000″, p. II-69, pct. 68);

b) Regulamentul în materie rezervă şi Comisiei competenţa de a lua decizia finală în astfel de cauze, aceasta nefiind legată de cerificarea acordată de autoritatea naţională, în speţă DAFSE, această certificare neputând, aşadar, să apară ca o asigurare în legătură cu plata soldului contribuţiei comunitare, ea emanând de la un organ care nu are autoritatea necesară în legătură cu contribuţia financiară comunitară;

c) decizia finală în legătură cu plata soldului din contribuţia comunitară rămâne subordonată Regulamentului în materie, adică respectării de către beneficiar a condiţiilor fixate prin decizia de acordare a acestei contribuţii (în acest sens, CJCE, ordonanţa din 12 noiembrie 1999, cit. supra, pct. 89);

d) derularea procedurii de verificare nu putea să inducă reclamantei vreo oarecare „încredere legitimă”, deoarece reclamanta-recurentă fusese deja informată de DAFSE despre existenţa unei „prezumţii de neregularitate”, fiind introdusă chiar şi o procedură de urmărire penală împotriva sa în legătură cu modul de folosire a contribuţiei financiare comunitare şi, inclusiv, a cofinanţării naţionale;

e) circumstanţa că urmărirea penală pornită contra reclamantei-recurente a fost ulterior abandonată, pentru că s-a împlinit termenul de prescripţie, nu putea, nici ea, să fondeze o „încredere legitimă” în privinţa plăţii soldului, întrucât, pe de-o parte, în dreptul comunitar nu se dă o calificare penală faptului (actului) de utilizare necorespunzătoare a unei contribuţii financiare comunitare (în acest sens CJCE, decizia din 8 iulie 1999, în cauza Nune set de Matos, C-186/98, în „Recueil 1999″, p. I-4883, pct. 7 şi 8), iar, pe de altă parte, principiul „bunei administrări”), care, obligă instituţia comunitară să decidă în deplină cunoştinţă de cauză, îndreptăţeşte Comisia să amâne (suspende) pronunţarea sa atunci când o jurisdicţie naţională este chemată şi procedează efectiv la o verificare a realităţii faptelor de fraudă, procedură care totuşi nu constituie un obstacol pentru Comisie de a continua să examineze măsura unei eventuale reduceri a contribuţiei comunitare, pe baza unei „anchete administrative”, după clasarea urmăririi penale, mai ales atunci când aceasta s-a produs ca urmare a împlinirii termenului de prescripţie, deci nu a avut loc o verificare în fond;

f) referitor la încălcarea principiului „securităţii juridice” prin faptul că procedura verificării s-a realizat într-un „termen nerezonabil de lung” şi că acest lucru a putut crea în conştiinţa reclamantei-recurente o „încredere legitimă” în ceea ce priveşte plata soldului, s-a făcut sublinierea, de principiu, că Comisia nu este ţinută de un termen determinat, deşi, într-adevăr trebuie să ia decizia „într-un termen rezonabil”. Reclamanta-recurentă consideră că termenul de 15 ani care s-a scurs până la adoptarea deciziei de reducere a contribuţiei comunitare, este un termen excesiv, mai ales în condiţiile în care încetarea urmăririi penale împotriva sa a făcut să dispară orice motiv de a nu-i fi aprobată cererea de plată a soldului. Or, pe măsură ce acest termen s-a tot amânat, situaţia creată de prelungirea în timp a procedurii a făcut să se nască în conştiinţa

sa „încrederea legitimă” că totuşi îi va fi făcută plata soldului.

Cu privire la această susţinere, Tribunalul de Primă Instanţă a atras atenţia că în conformitate cu o jurisprudenţă constantă în materie, „caracterul rezonabil” al unei proceduri administrative se apreciază în funcţie de circumstanţele proprii fiecărei cauze şi, în special, contextul în care se înscrie, diferitele etape procedurale parcurse, complexitatea cauzei, precum şi miza pentru diferitele părţi interesate (în acest sens: TPI, hotărârea din 19 martie 1997, în cauza Oliveira c. Commissiona, T-73/95, în „Recueil 1997″, p. II-381, pct. 4; TPI, hotărârea din 22 octombrie 1997, în cauza SCK et FNK c. Commission, T-213/95 şi T- 18/96, în „Recueil 1997″, p. II- 1739, pct. 57; TPI, hotărârea din 15 septembrie 1998, în cauza Mediocurso c. Commission, T-180/96 şi T-181/96, în „Recueil 1998″, p. II-3477, pct. 61; TPI, hotărârea din 16 septembrie 1999, în cauza Partex c. Commission, T-182/96, în „Recueil 1999″, p. II-2673, pct. 177). Deci, rezonabilitatea termenului de desfăşurare a procedurii, în speţă, trebuie apreciată în conformitate cu această jurisprudenţă.

În consecinţă, dat fiind faptul că în cauza respectivă existau indicii cu privire la unele neregularităţi, care au făcut şi obiectul unei proceduri de urmărire penală angajate contra reclamantei-recurente, Comisia a trebuit să aştepte rezultatul procedurii de urmărire penală; iar rezultatul urmării penale nu a fost de natură să lămurească Comisia cu privire la comiterea neregularităţilor, deoarece nu s-a dat o soluţie în fond. Apoi, Comisia a trebuit să continue verificarea, de data aceasta bazându-se pe „ancheta administrativă”; că de fiecare dată Comisia a reacţionat cu promptitudine şi în termene rezonabile, manifestând şi prudenţa necesară impusă de contextul acestui caz particular; că unele întârzieri în notificarea actelor Comisiei datorându-se autorităţilor naţionale şi nu Comisiei. Pentru toate aceste motive, tribunalul a apreciat că nu se poate imputa Comisiei că ar fi încălcat principiul „termenului rezonabil”. De asemenea, s-a apreciat că nu au fost încălcate, implicit, nici principiul „încrederii legitime” sau a principiului „securităţii juridice”.

E. Referitor la motivul de casare dedus din încălcarea principiului „proporţionalităţii”, reclamanta-recurentă a susţinut că acest principiu a fost încălcat prin faptul că Comisia nu şi-a respectat angajamentul pe care şi l-a luat de a executa decizia iniţială de a achita sumele necesare realizării acţiunii de formare profesională.

Tribunalul face remarca faptului că reducerea cuantumului contribuţiei financiare comunitare este direct legată de neregularităţile ce i-au fost comunicate de autorităţile naţionale, neputându-se susţine că decizia de reducere, ulterioară, a contribuţiei comunitare nu ar fi conformă principiului proporţionalităţii.

Pentru toate considerentele expuse mai sus, Tribunalul de Primă Instanţă a hotărât respingerea recursului şi obligarea recurentei la cheltuieli de judecată.

COMENTARIU:

Prin art. 123 din Tratatul CE (devenit, ulterior, art. 146) a fost instituit „Fondul Social European”, în scopul ameliorării posibilităţilor de folosire a muncitorilor pe pieţele interne şi a se contribui astfel la ridicarea nivelului de viaţă, în special pe calea formării profesionale.

Administrarea acestui fond a fost încredinţată Comisiei Europene (art. 147 din Tratatul CE).

Prin Decizia Consiliului Europei 83/516 din 17 octombrie 1983, referitoare la obiectivele urmărite prin instituirea „Fondului Social European” s-a prevăzut că această contribuţie financiară comunitară trebuie limitată la 50% din „cheltuielile eligibile”, fără a se putea totuşi depăşi cuantumul de contribuţie financiară asigurată de autorităţile publice ale statului membru interesat (art. 5 paragrafele 1 şi 2).

Pentru punerea în practică a prevederilor Deciziei CE din 17 octombrie 1983, Consiliul a adoptat şi două regulamente: -Regulamentul CEE nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988 cu privire la misiunile fondurilor structurale, eficacitatea şi coordonarea acestora şi între ele şi cele ale Băncii Europene de Investiţii şi altor instrumente financiare existente (modificat prin Regulamentul CEE nr. 2081/93 a Consiliului din 20 iulie 1993);

– Regulamentul CEE nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 cu privire la aplicarea Regulamentului CEE nr. 2052/88, referitor la coordonarea între intervenţiile diferitelor fonduri structurale, pe de-o parte, şi între acestea şi cele ale Băncii Europene de Investiţii şi altor instrumente financiare existente, pe de altă parte (modificat prin Regulamentul CEE nr. 2082/93 a Consiliului din 20 iulie 1993).

În legătură cu înţelesul dispoziţiilor cuprinse în aceste regulamente şi modul de aplicare a lor în practică, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (CJCE) şi Tribunalul de Primă Instanţă (TPI) au elaborat o jurisprudenţă detaliată, solid argumentată şi pertinentă care, împreună cu dispoziţiile de drept comunitar alcătuiesc un „bloc juridic comunitar” care poate şi efectiv constituie un ghid pentru autorităţile din statele membre ale Uniunii Europene în ceea ce priveşte „cadrul juridic european” în limitele căruia trebuie să se desfăşoare relaţiile economico-financiare şi juridice dintre Comunitatea Europeană, pe de-o parte, şi statele membre ale Uniunii Europene, pe de altă parte.

Speţa sus-menţionată se referă la cazul particular al contribuţiei financiare comunitare la acţiunile întreprinse pe plan naţional pentru „dezvoltarea formării profesionale”, în care scop a şi fost creat Fondul Social European.

Dar, este de subliniat că, în acelaşi scop, al coerenţei măsurilor desfăşurate la nivel comunitar, pentru sprijinirea dezvoltării economice a statelor membre, au fost create şi alte fonduri precum: Fondul european de orientare şi garanţie agricolă (FEOGA); Fondul Social European (FSE); Fondul european de dezvoltare regională (FEDR); Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP). La aceste fonduri se mai adaugă şi resursele financiare ale Băncii Europene de Investiţii şi a celorlalte instrumente financiare existente, care pot fi accesate şi folosite potrivit statutelor şi dispoziţiilor specifice care le guvernează, în favoarea oricărei acţiuni susţinute de unul sau mai multe fonduri structurale, Comisia Europeană emiţând dispoziţii pentru ca aceste instrumente financiare să contribuie cât mai bine posibil la realizarea obiectivelor stabilite prin regulamentele sus-menţionate.

Accesarea acestor fonduri financiare comunitare, aprobarea şi folosirea lor de către statele membre interesate se realizează în condiţii foarte riguroase impuse de legiuitorul comunitar, atât pentru obţinerea unor astfel de contribuţii financiare comunitare, cât şi pentru monitorizarea şi controlul lor.

Speţa prezentată mai sus constituie un exemplu pertinent al unui mod incorect de utilizare a fondurilor financiare comunitare, beneficiarul care a obţinut contribuţia financiară comunitară recurgând la subcontractări succesive cu societăţi de care era legată şi în conducerea cărora figurau persoane importante din conducerea societăţii beneficiare iniţiale a acestei contribuţii, mărindu-se artificial volumul cheltuielilor pe care a încercat să le deconteze la nivel comunitar. Acest comportament abuziv al beneficiarului a fost detectat atât la nivel naţional, cât şi, implicit, comunitar, motiv pentru care a şi

fost luată măsura reducerii cuantumului contribuţiei financiare comunitare iniţiale, până la nivelul unor „cheltuieli eligibile reale”.

Încercările beneficiarei de a înlătura această măsură perfect îndreptăţită din partea Comisiei Europene, invocând diferite principii şi reguli instituite prin legislaţia comunitară s-au dovedit a fi zadarnice, jurisdicţia europeană demontând acest eşafodaj şi demonstrând că beneficiara nu a respectat regulile unei bune administrări a fondurilor obţinute.

Această soluţie şi argumentările sale în fapt şi în drept constituie un model care trebuie luat în considerare şi de instanţele judecătoreşti din România.

Leave a Reply