Cuvinte cheie: legea salarizarii unitare, decizie CCR, decizie curtea constitutionala, exceptie neconstitutionalitate, legea nr. 153/2017, salarizare personal fonduri publice,  art. 38 din legea nr. 153/2017,exceptie respinsa, admisa

DECIZIA nr.58

din 12 februarie 2020

referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice

Publicată în Monitorul Oficial nr.205 din 13.03.2020

Valer Dorneanu – preşedinte
Cristian Deliorga – judecător
Marian Enache – judecător
Daniel Marius Morar – judecător
Mona-Maria Pivniceru – judecător
Gheorghe Stan – judecător
Livia-Doina Stanciu – judecător
Elena-Simina Tănăsescu – judecător
Varga Attila – judecător
Mihaela Senia Costinescu – magistrat-asistent-şef

Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, obiecţie formulată de Guvernul României, în temeiul art.146 lit.a) din Constituţie şi al art.15 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Cu Adresa nr.5144 din 7 ianuarie 2020, prim-ministrul României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr.27 din 7 ianuarie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr.12A/2020.

În motivarea obiecției de neconstituţionalitate, autorul formulează critici de neconstituționalitate extrinsecă, susținând că, prin modul în care a fost adoptată, legea supusă analizei de constituționalitate încalcă prevederile constituționale ale art.61 alin.(2), art.75 alin.(1), art.111 alin.(1) și ale art.138 alin.(5).

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la prevederile art.61 alin.(1) și ale art.75 alin.(1) din Legea fundamentală, Guvernul arată că adoptarea Legii pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice s-a realizat cu încălcarea principiului bicameralismului, întrucât prima Cameră sesizată, Senatul, nu a dezbătut textul și soluțiile adoptate de Camera Deputaților. Astfel, în data de 20 martie 2019, legea a fost respinsă de Senat. În urma parcurgerii procedurii parlamentare din Camera Deputaților, prin raportul Comisiei de muncă și protecție socială, au fost admise 3 amendamente, iar atât din punct de vedere formal, cât și din punct de vedere al conținutului, textul adoptat de Camera Deputaților se îndepărtează de voința inițiatorilor, aceste amendamente nefiind avute în vedere nici de Senat, care a respins propunerea legislativă. Amendamentele admise reprezintă modificări majore ale conținutului formei inițiale a propunerii legislative.

Guvernul arată că, potrivit formei inițiatorului, legea prevedea că „La articolul 38 alineatul (3), după litera d1) se introduce o nouă literă, litera d2), cu următorul cuprins: d2) prin excepție de la lit.a), începând cu drepturile salariale aferente lunii februarie 2019, cuantumul brut al salariilor de bază ale personalului din cadrul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transport Rutier – I.S.C.T.R. se majorează cu 20%, cu respectarea prevederilor art.38 alin.(6).”

Potrivit amendamentelor aduse de Camera Deputaților, art.38 din Legea-cadru nr.153/2017 se completează după cum urmează: ”După alineatul (42) se introduc două noi alineate, alineatele (43) și (44), cu următorul cuprins: (43) Prin excepție de la prevederile alin.(4), începând cu drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, cuantumul brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier – I.S.C.T.R. se majorează cu 20% față de nivelul acordat pentru luna decembrie 2019, cu respectarea prevederilor alin.(6).

(44) Prin excepție de la prevederile alin.(4), începând cu drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, cuantumul brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Autorității Navale Române se majorează cu 20% față de nivelul acordat pentru luna decembrie 2019, cu respectarea prevederilor alin.(6)”.

Guvernul amintește că în jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat că pentru a identifica situațiile în care în procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului trebuie să se determine, pe de o parte, dacă există deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, dacă există configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere. De asemenea, precizează că, potrivit celor reținute prin Decizia nr.624 din 26 octombrie 2016, Camera decizională nu poate modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator. În același sens, invocă și Deciziile nr.62 din 13 februarie 2018 și nr.472 din 22 aprilie 2008.

Or, având în vedere criteriile stabilite în jurisprudența Curții Constituționale, Guvernul apreciază că legea supusă controlului, în forma trimisă spre promulgare, se îndepărtează de voința inițiatorului, iar, în același timp, modificările aduse legii în Camera decizională sunt majore, substanțiale. Totodată, configurația legii adoptate de cele două Camere ale Parlamentului este semnificativ diferită. În aceste condiții, Camera Deputaților, adoptând în calitate de Cameră decizională Legea pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, a sustras dezbaterii și adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esențiale în structura și filosofia legii, ceea ce contravine dispozițiilor art.61 alin.(2) și ale art.75 alin.(l) din Constituție.

În motivarea criticii de neconstituționalitate, raportate la prevederile art.138 alin.(5) coroborate cu cele ale art.111 alin.(1) din Constituție, Guvernul arată că legea supusă controlului de constituționalitate modifică și completează dispoziții ale Legii-cadru nr.153/2017, cuantumul brut al salariilor pentru personalul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier – I.S.C.T.R. și al Autorității Navale Române. Prin aceste reglementări se generează noi cheltuieli din fonduri publice necesare plății salariilor majorate prin prevederile legii criticate. Toate aceste prevederi dau naștere unor cheltuieli financiare care sunt de natură să majoreze cheltuielile bugetului de stat.

Potrivit dispozițiilor art.15 alin.(1) din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, în situația inițierii unor măsuri care conduc la majorarea cheltuielilor bugetare, trebuie prezentată fișa financiară în care se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Fișa financiară trebuie să aibă în vedere: schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar, aflat oricum deja la limita țintei de deficit de 3% din PIB. În același sens dispune și art.15 alin.(1) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr.69/2010, conform căruia, în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte fișa financiară prevăzută la art.15 din Legea nr.500/2002, însoțită de ipotezele și metodologia de calcul utilizată, precum și o declarație conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele și prioritățile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală și cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară.

De asemenea, conform art.15 alin.(3) din Legea nr.500/2002, în cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, fișa financiară, în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării, iar conform art.111 alin.(1) teza a doua din Legea fundamentală, „În cazul în care o inițiativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.”

Or, Guvernul arată că din analiza fișei legislative a legii deduse controlului de constituționalitate reiese că inițiatorii nu au precizat care este impactul bugetar, și nici care sunt cheltuielile bugetare în anul curent și în următorii ani și sursele din care să se asigure acoperirea cheltuielilor generate de propunerea legislativă.

Cu privire la obligația constituțională a Parlamentului de a solicita o informare Guvernului atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat, precum și cu privire la obligația stabilirii sursei de finanțare a cheltuielilor bugetare, Guvernul invocă și cele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr.22 din 20 ianuarie 2016.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate intrinsecă, aceasta este raportată la prevederile art.16 alin.(1) din Constituție, Guvernul susținând că prin derogarea instituită de legea criticată se creează un privilegiu pentru personalul I.S.C.T.R. și pentru cel al Autorității Navale Române, contrar art.16 alin.(1) din Constituție. Acordarea unor majorări salariale punctuale determină o discriminare a altor instituții publice aflate la același nivel de subordonare, care beneficiază de aplicarea etapizată a legii, sistemul de salarizare prevăzut de legea-cadru fiind reglementat în baza principiului sustenabilității financiare, în sensul stabilirii nivelului de salarizare pentru personalul bugetar, astfel încât să se asigure respectarea plafoanelor cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat, stabilite în condițiile legii.

În conformitate cu dispoziţiile art.16 alin.(2) din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum și Avocatului Poporului, pentru a comunica punctele lor de vedere.

Președintele Camerei Deputaților a transmis, cu Adresa nr.2/735 din 30 ianuarie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr.645 din 30 ianuarie 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituționalitate, prin care arată că aceasta este neîntemeiată.

Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, președintele Camerei Deputaților arată că nu poate fi reținută încălcarea prevederilor art.61 alin.(2) și ale art.75 alin.(1) din Constituție, întrucât, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, spre exemplu, Decizia nr.62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.373 din 2 mai 2018, în analiza respectării principiului bicameralismului „trebuie avut în vedere: (a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”. Numai întrunirea cumulativă a acestor cerinţe este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând Camera decizională pe o poziţie privilegiată, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ.

Prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa de a modifica sau completa proiectul de lege adoptat de Camera de reflecţie, deci de a contribui activ la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională, aceasta din urmă putându-şi exprima, prin vot, doar poziţia cu privire la proiectul de lege adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput.

Cu privire la încălcarea prevederilor art.111 și ale art.138 alin.(5) din Constituție, președintele Camerei Deputaților apreciază că nici această critică nu poate fi reținută, întrucât, astfel cum se poate observa, textul la care fac referire autorul sesizării are ca moment al aplicării drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, adică cele încasate în luna februarie 2020, ceea ce nu este de natură a încălca nici principiul bicameralismului, nici dispoziţiile art.138 alin.(5) din Constituţie cu privire la necesitatea stabilirii sursei de finanţare la aprobarea unor cheltuieli bugetare, deoarece la momentul adoptării, 11 decembrie 2019, bugetul era în dezbaterea Guvernului. Or, bugetul construit pentru anul 2020 trebuia să țină seama și de eventualele modificări survenite ca urmare a adoptării anumitor legi în Parlament. Din acest punct de vedere, Guvernul nu a ținut cont de voința legiuitorului, din moment ce această modificare nu s-a reflectat în propunerea de buget pe anul 2020. Chiar dacă Guvernul este cel care elaborează proiectul bugetului de stat, nu înseamnă că Parlamentul nu poate adopta măsuri legislative care să impună din partea Guvernului iniţierea unui proiect de lege/ordonanţe de urgenţă de modificare a bugetului în curs sau iniţierea proiectului de buget pentru anul următor adoptării legii ce impune cheltuieli bugetare, cu luarea în considerare a acesteia în procesul de elaborare a proiectului de lege privind bugetul de stat. Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea Constituţiei pentru simplul fapt că Parlamentul şi-a exercitat rolul prevăzut de art.61 alin.(1) din Constituţie.

Cu privire la critica de neconstituționalitate intrinsecă, președintele Camerei Deputaților arată că principiul egalităţii în drepturi, reglementat de art.16 din Constituţie, se referă la o egalitate juridică formală, şi nu la o egalitate de condiţii. Cu toate acestea, egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice nu poate implica ideea de uniformizare, în sensul de a aplica tuturor cetăţenilor acelaşi regim juridic, indiferent de situaţia naturală sau socioprofesională a acestora. Principiul egalităţii presupune ca la situaţii egale să se aplice un tratament juridic egal. În acelaşi timp, presupune şi dreptul la diferenţiere în tratament juridic, dacă situaţiile în care se află cetăţenii sunt diferite. Altfel spus, situaţiilor egale le corespunde un tratament juridic egal, iar situaţiilor diferite, un tratament juridic diferit.

În doctrină se admite existenţa unei discriminări pozitive, reglementată chiar de unele texte constituţionale, care impun unele măsuri de protecţie socială. Nivelul de salarizare din cadrul instituţiilor pentru care se propune majorarea salarială este un factor care contribuie la lipsa de personal, iar acest fapt trebuie remediat. De asemenea, este necesară o salarizare mai bună și pentru a atrage personal specializat în cadrul instituţiilor respective. ”Modificările prevăzute au în vedere exact eliminarea inechităților dintre beneficiarii sistemului de salarizare, atât între genuri cât și pentru fiecare tip de gen, precum și dintre categorii de persoane care au desfășurat activitatea în aceleași condiții de muncă”. În consecință, președintele Camerei Deputaților susține respingerea criticilor raportate la art.16 din Constituție ca neîntemeiate.

Avocatul Poporului a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr.211 din 22 ianuarie 2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr.434 din 23 ianuarie 2020, apreciind că motivele de neconstituționalitate invocate de Guvern nu pot fi reținute. Cu privire la criticile referitoare la încălcarea prevederilor art.61 alin.(2) și ale art.75 alin.(1) din Constituție, respectiv a principiului bicameralismului, invocând jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr.1029 din 8 octombrie 2008, nr.472 din 22 aprilie 2008, nr.413 din 14 aprilie 2010, nr.1533 din 28 noiembrie 2011, nr.1 din 11 ianuarie 2012), apreciază că, din analiza comparată a documentelor privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus pentru dezbatere și aprobare, forma propusă și respinsă de Senat, ca primă Cameră sesizată, este asemănătoare cu forma inițiatorului și, respectiv, cu cea depusă la Camera Deputaților și aprobată ulterior de aceasta. Urmând procedura parlamentară, proiectul de lege a fost adoptat de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, la data de 11 decembrie 2019. În forma adoptată de Camera Deputaților, articolul unic prevede că se aprobă completarea art.38 din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.492 din 28 iunie 2017, cu modificările şi completările ulterioare, cu o serie de modificări și completări, acestea referindu-se, în esență, la majorarea cu 20% a cuantumului brut al salariilor de bază ale personalului din cadrul I.S.C.T.R., cu respectarea prevederilor art.38 alin.(6) din Legea-cadru nr.153/2017. Deși există diferențe între formele analizate de Senat și, respectiv, de Camera Deputaților, nu se poate afirma că ar exista deosebiri majore de conținut juridic între acestea și nici o configurație semnificativ diferită între forma respinsă de Senat și cea adoptată de Camera Depuțaților. Astfel, nu se poate susține că ar exista o configurație semnificativ diferită între forma legii criticate analizată și respinsă de Senat și forma adoptată de Camera Deputaților.

În plus, obiectul de reglementare al iniţiativei legislative supuse dezbaterii în Senat, în calitate de primă Cameră sesizată (în acest caz propunerea de lege a fost respinsă de către Senat), este acelaşi cu cel al legii adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, iar în dezbaterea unei iniţiative legislative Camerele au un drept propriu de decizie, pe care Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, l-a limitat la obligativitatea de a dezbater în ambele Camere aceleaşi texte (acelaşi conţinut şi aceeaşi formă ale iniţiativei legislative), şi nu de a adopta soluţii identice (Decizia nr.1093 din 15 octombrie 2008 și Decizia nr.710 din 6 mai 2009).

În ceea ce priveşte competenţa de a dezbate şi a adopta proiectele de legi şi propunerile legislative, dispoziţiile art.75 alin.(1) din Constituţie stabilesc calitatea de primă Cameră sesizată, respectiv Cameră decizională, în funcţie de materia de reglementare care face obiectul legiferării. Astfel, dispoziţiile constituţionale ale art.75 alin.(1) stabilesc criteriile în funcţie de care fiecare Cameră îşi poate determina competenţa. Întrucât criteriile de partajare a competenţelor celor două Camere, precum şi modalitatea de soluţionare a unor eventuale conflicte de competenţe sunt expres prevăzute în Legea fundamentală, fiecare Cameră a Parlamentului este obligată să aplice întocmai dispoziţiile art.75 din Constituţie.

Referitor la susţinerile privind încălcarea art.138 alin.(5) coroborat cu art.111 alin.(1) din Constituţie, în sensul că legea generează noi cheltuieli din fonduri publice necesare plăţii salariilor majorate prin prevederile actului normativ criticat, fără să se precizeze impactul bugetar şi, respectiv, sursele din care să se asigure acoperirea acestor cheltuieli, Avocatul Poporului face trimitere la jurisprudenţa instanței de contencios constituțional (Decizia nr.47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.233 din 28 septembrie 1993, Decizia nr.36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.75 din 11 aprilie 1996, Decizia nr.515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.195 din 14 decembrie 2004, Decizia nr.1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.802 din 23 noiembrie 2007, Decizia nr.320 din 19 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.411 din 8 iulie 2013, sau Decizia nr.105 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.371 din 20 mai 2014). Raportând considerente din jurisprudență la cauza de faţă, rezultă că majorarea salariilor grevează următoarele exerciţii bugetare, însă numai cu respectarea prevederilor art.38 alin.(6) din Legea-cadru nr.153/2017, modificată, fondurile necesare plății salariilor majorate urmând să fie garantate cu ocazia elaborării proiectului bugetului de stat pentru anul 2020. Or, referitor la aceste aspecte, Curtea Constituțională a apreciat că nu are competenţa de a se pronunța cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, pentru că aceasta este o problemă exclusiv de oportunitate, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de iniţiativă legislativă (a se vedea Deciziile nr.77 din 30 ianuarie 2019, nr.22 din 20 ianuarie 2016, nr.64 din 16 noiembrie 1993 și nr.47 din 15 septembrie 1993).

În ceea ce privește încălcarea prevederilor art.16 alin.(1) din Constituție, Avocatul Poporului arată că, din analiza expunerii de motive a actului normativ criticat, rezultă că s-a impus modificarea legislației în vigoare astfel încât personalul I.S.C.T.R. să beneficieze de drepturi salariale motivante la un nivel asemănător celui de care beneficiază personalul din instituții similare. În acest sens, art.6 lit.f) din Legea-cadru nr.153/2017 instituie principiul ierarhizării sistemului de salarizare, atât pe verticală, cât şi pe orizontală, în cadrul aceluiaşi domeniu, în funcţie de complexitatea şi importanţa activităţii desfăşurate, în timp ce art.6 lit.h) din aceeași lege consacră principiul sustenabilităţii financiare, în sensul stabilirii nivelului de salarizare pentru personalul bugetar, astfel încât să se asigure respectarea plafoanelor cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat. De asemenea, art.8 din Legea-cadru nr.153/2017 stabileşte criteriile generale pe baza cărora are loc ierarhizarea posturilor în vederea stabilirii salariilor de bază, atât între domeniile de activitate, cât şi în cadrul aceluiaşi domeniu. În acest context, apreciază că aceste aspecte țin de opţiunea legiuitorului, manifestată în marja sa de apreciere, permisă de dispoziţiile art.16 din Constituţie privind egalitatea în drepturi. Ca atare, stabilirea principiilor şi a condiţiilor concrete de acordare a drepturilor salariale personalului plătit din fonduri publice intră în atribuţiile exclusive ale legiuitorului (Decizia nr.428 din 4 iulie 2019). Astfel, prin Decizia nr.108 din 14 februarie 2006 şi, respectiv, prin Decizia nr.408 din 13 iunie 2017, Curtea Constituţională a statuat că este dreptul şi obligaţia autorităţii legiuitoare să elaboreze măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului plătit din fonduri publice, în concordanţă cu condiţiile economice şi sociale existente la un moment dat. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaţilor lor din bugetul de stat, şi anume Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, par.23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, par.59, şi Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, par.57.

Prin urmare, referitor la critica de neconstituţionalitate vizând instituirea unei discriminări, Avocatul Poporului apreciază că este dreptul exclusiv al legiuitorului să facă diferenţierea corespunzătoare la stabilirea drepturilor salariale. Atribuţiile, competenţele, sarcinile specifice, responsabilităţile şi importanţa activităţii desfăşurate sunt diferite chiar şi pentru personalul care este încadrat pe funcţii similare la diferite autorităţi sau instituţii publice.

De altfel, art.16 din Constituţie vizează egalitatea în drepturi între cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui (a se vedea, spre exemplu, Deciziile nr.428 din 4 iulie 2019 și nr.53 din 19 februarie 2002). O asemenea reglementare permite, aşadar, în raport cu criterii obiective, realizarea unor diferenţieri în stabilirea salariului de bază/salariului lunar al personalului bugetar, fără ca aceasta să fie contrară dispoziţiilor constituţionale privind egalitatea în drepturi.

Faptul că, în privinţa stabilirii salariilor lunare şi a acordării de creşteri salariale, legiuitorul a instituit reguli diferite aplicabile diferitelor categorii de personal bugetar nu înseamnă că a generat o discriminare, ci că a urmărit crearea unui sistem de salarizare pentru personalul plătit din fonduri publice, eliminând dezechilibrele şi disfuncționalitățile existente în sistemul public de salarizare. Or, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care s-a reţinut că principiul egalităţii în drepturi nu înseamnă uniformitate, încălcarea principiului egalităţii şi nediscriminării existând doar atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă şi rezonabilă, sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite (a se vedea, în acest sens, Deciziile nr.310 din 7 mai 2019, nr.20 din 24 ianuarie 2002 și nr.156 din 15 mai 2001), Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate nu contravin prevederilor art.16 din Constituţie.

Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.

În temeiul art.76 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, au fost solicitate președintelui Senatului, respectiv președintelui Camerei Deputaților și președintelui Comisiei pentru muncă și protecție socială din Camera Deputaților informații cu privire la desfășurarea procedurii legislative referitoare la legea supusă controlului de constituționalitate, respectiv dacă în procedura legislativă a fost solicitată, în temeiul art.111 alin.(1) din Constituție, informarea din partea Guvernului și dovada acestei solicitări.

Prin Adresa nr.XXXV302 din 21 ianuarie 2020, înregistrată la Curte cu nr.398 din 21 ianuarie 2020, secretarul general al Senatului a comunicat că a fost solicitată informarea prevăzută de art.111 din Constituție. În dovedirea acestei afirmații, a atașat cele două adrese (nr.XXXV/6132 din 27 noiembrie 2018 și nr.XXXV/6133 din 27 noiembrie 2018), prin care Guvernului României (prin secretarul general, respectiv prin ministrul pentru relația cu Parlamentul) îi era comunicată, pentru a se pronunța cu privire la aplicarea art.111 din Constituție, printre altele, propunerea legislativă pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Solicitarea informării este semnată de secretarul general al Camerei.

Prin Adresa nr.2/146CP din 22 ianuarie 2020, înregistrată la Curte cu nr.414 din 22 ianuarie 2020, secretarul general al Camerei Deputaților a comunicat că ”propunerea legislativă a fost dezbătută de Camera Deputaților în calitate de cameră decizională. În această etapă a procedurii legislative nu a mai fost necesară solicitarea punctului de vedere al Guvernului, întrucât Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a solicitat punctul de vedere al Guvernului la data de 27 noiembrie 2018, așa cum rezultă din fișa propunerii.”

Prin Adresa nr.4c-9/24 din 28 ianuarie 2020, înregistrată la Curte cu nr.604 din 29 ianuarie 2020, președintele Comisiei pentru muncă și protecție socială din Camera Deputaților a comunicat Curții că (i) ”în cadrul dezbaterilor au fost formulate două amendamente, care au fost acceptate de membrii comisiei cu majoritate de voturi” și că (ii) ”deși a fost solicitată, verbal, fișa financiară a măsurilor propuse, inițiatorii amendamentelor au precizat că nu există impact financiar pentru anul în curs întrucât cele două autorități sunt finanțate integral din venituri proprii”.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Avocatului Poporului, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

Obiectul criticilor de neconstituționalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în ansamblul său. Articolul unic al legii are următorul conținut: ”După alineatul (42) se introduc două noi alineate, alineatele (43) și (44), cu următorul cuprins:

„(43) Prin excepție de la prevederile alin.(4), începând cu drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, cuantumul brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier – I.S.C.T.R. se majorează cu 20% față de nivelul acordat pentru luna decembrie 2019, cu respectarea prevederilor alin.(6).

(44) Prin excepție de la prevederile alin.(4), începând cu drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, cuantumul brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Autorității Navale Române se majorează cu 20% față de nivelul acordat pentru luna decembrie 2019, cu respectarea prevederilor alin.(6)”.

Autorul sesizării susţine că dispozițiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art.16 alin.(1), art.61 alin.(2), art.75 alin.(1), art.111 alin.(1), și ale art.138 alin.(5) din Constituție.

În vederea soluționării prezentei obiecții de neconstituționalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art.146 lit.a) teza întâi din Constituţie și de art.15 alin.(2) din Legea nr.47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menționată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante și făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.223 din 13 martie 2018, par.70, sau Decizia nr.385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.488 din 13 iunie 2018, par.32).

Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecție de neconstituționalitate a fost formulată de Guvernul României, care, în temeiul art.146 lit.a) teza întâi din Constituție și al art.15 alin.(1) din Legea nr.47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituțională pentru exercitarea controlului de constituționalitate a priori, fiind, așadar, îndeplinită această primă condiție de admisibilitate.

Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanța de control constituţional, potrivit art.15 alin.(2) din Legea nr.47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la același moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgență. Totodată, în temeiul art.146 lit.a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituțională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art.77 alin.(1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, se constată că Legea pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice a fost adoptată, în procedură ordinară, de Camera Deputaților, Cameră decizională, în data de 11 decembrie 2019, a fost depusă, în data de 16 decembrie 2019, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituționalitatea legii și apoi trimisă spre promulgare, în data de 21 decembrie 2019. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituțională în data de 7 ianuarie 2019. Într-o atare situație, luând act de faptul că sesizarea de neconstituționalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art.77 alin.(1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanța de control constituţional.

În vederea analizării admisibilității prezentei sesizări cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate – obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curții cu privire la legea dedusă controlului, este necesară analiza criticilor formulate de autorul sesizării. Analizând temeiurile constituționale invocate în susținerea sesizării de neconstituționalitate, precum și motivarea obiecției formulate, Curtea observă că obiectul criticii în prezenta cauză îl constituie procedura de adoptare a legii, precum și conținutul normativ al acesteia.

Așadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea urmează să examineze pe fond obiecția de neconstituționalitate.

Din analiza procesului legislativ, rezultă că, la data de 21 noiembrie 2018, un număr de 9 deputați au inițiat o propunere legislativă pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153 din 28 iunie 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. În expunerea de motive întocmită s-a arătat că majorarea salariilor personalului I.S.C.T.R. este impusă de faptul că ”I.S.C.T.R. are un rol important în domeniul transporturilor rutiere”, ”în prezent, salariile angajaților nu sunt motivante, comparativ cu importanța și complexitatea activității desfășurate, precum și cu riscurile la care se expun”, iar ”salariile personalului cu atribuții de inspecție și control din cadrul I.S.C.T.R. sunt de cele mai multe ori mai mici decât salariile personalului din domeniul transporturilor rutiere și ale personalului angajat în autorități similare I.S.C.T.R.”.

Propunerea legislativă a fost depusă la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, care, în data de 20 martie 2019, a respins legea, în forma redactată de inițiatori. Anterior, prin Avizul nr.1235 din 27 decembrie 2018, Consiliul Legislativ a avizat favorabil propunerea legislativă, însă la pct.3 din aviz precizează că ”întrucât propunerea legislativă are implicații asupra bugetului de stat este obligatorie solicitarea unei informări din partea Guvernului, în conformitate cu dispozițiile art.111 alin.(1) din Constituție”, fiind incidente prevederile art.15 alin.(1) din Legea nr.500/2002 referitoare la obligativitatea întocmirii unei fișe financiare, iar la pct.5 din aviz se arată că din expunerea de motive lipsesc ”informațiile cu privire la impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (5 ani)”, contrar art.31 alin.(1) din Legea nr.24/2000.

După respingerea de către Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 25 martie 2019, propunerea legislativă a fost înregistrată la Camera decizională, Camera Deputaţilor, fiind trimisă pentru raport la Comisia pentru muncă și protecție socială. Propunerea legislativă a fost înscrisă pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor în data de 14 octombrie 2019 și a fost dezbătută și adoptată în data de 15 octombrie 2019, cu amendamentele propuse prin raportul comisiei de fond. Legea finală prevede, pe lângă majorarea salariului personalului din cadrul I.S.C.T.R., și majorarea salariului personalului din cadrul Autorității Navale Române.

Din derularea procedurii legislative rezultă că în Camera decizională, după parcurgerea procedurii de avizare și informarea referitoare la propunerea legislativă, prin intermediul unor amendamente propuse de membrii Comisiei pentru muncă și protecție socială, sesizate în fond, şi însuşite de plenul Camerei Deputaţilor cu ocazia dezbaterii propunerii legislative, au fost introduse dispoziții noi privind o nouă categorie profesională care urmează a beneficia de măririle salariale.

Examinând criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispozițiile constituționale cuprinse în art.111 alin.(1), Curtea constată că, potrivit dispoziţiilor art.111 alin.(1) teza a doua din Constituţie, ”în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie”. Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art.111 alin.(1) prima teză din Constituţie, ”Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora”. Textul constituţional stabilește, pe de o parte, obligația Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării și, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr.515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art.138 alin.(2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr.1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.802 din 23 noiembrie 2007).

Așa cum a precizat Curtea, prin Decizia nr.629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.68 din 28 ianuarie 2019, art.111 alin.(1) din Constituție ”prevede expres şi limitativ că relaţia dintre autorităţile menţionate se realizează prin intermediul preşedinţilor Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor parlamentare”. În acest sens sunt, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.481 din 28 iunie 2016, stabileşte în art.92 alin.(4) că ”În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin.(1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art.111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile”, iar la alin.(6) că, ”Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art.111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului”. De asemenea Regulamentul Senatului, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.992 din 23 noiembrie 2018, stabilește la art.88 alin.(3) că ”Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art.111 din Constituţia României, republicată”, iar la art.92 alin.(6) că ”Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art.111 din Constituţia României, republicată”.

Raportând cele anterior menţionate la datele din prezenta cauza, Curtea reţine că inițiativa legislativă nu a fost însoţită de dovada solicitării informării Parlamentului de către Guvern, solicitare care ar fi trebuit să fie formulată de președintele Senatului, și nici de dovada că această informare a fost solicitată ulterior, pe parcursul derulării procedurii, de către preşedintele comisiei sesizate în fond (Comisia pentru muncă și protecție socială din cadrul Camerei Deputaților) în fața căreia au fost admise amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat.

În aceste condiţii, pentru ca legea analizată să se coreleze cu prevederile bugetului de stat, Curtea constată că, în virtutea art.15 alin.(3) din Legea nr.500/2002, (i) Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, prin intermediul președintelui, avea obligația să solicite o informare din partea Guvernului, prin intermediul președintelui Camerei și, mai mult, (ii) întrucât în cursul dezbaterilor din cadrul comisiei sesizate în fond la Camera Deputaților au apărut amendamente care impuneau modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele acestei comisii avea obligația să solicite o nouă informare, reactualizată, din partea Guvernului.

Cu privire la primul aspect, Curtea constată că informarea din partea Guvernului a fost solicitată de Senat, prin intermediul secretarului general al Camerei, cu încălcarea prevederilor constituționale cuprinse în art.111 teza întâi care stabilesc expres că informațiile și documentele sunt cerute de Senat, prin intermediul președintelui Camerei. Condiția impusă de norma constituțională reprezintă o cerință de validitate a actului prin care se solicită informarea, astfel că neîndeplinirea ei afectează însăși existența actului. Cu alte cuvinte, un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o inițiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art.111 din Constituție, dar care nu este semnat de președintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituțională, neabsolvind Camera de obligația prevăzută de art.111 alin.(1) teza a doua din Constituție (a se vedea în acest sens Decizia nr.331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.493 din 18 iunie 2019, par.46).

În ceea ce privește al doilea aspect, referitor la modificările operate pe parcursul procedurii legislative, sunt incidente considerentele Deciziei nr.764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.104 din 7 februarie 2017, în care Curtea a statuat că ”introducerea unor dispoziţii care privesc salarizarea personalului bugetar, practic, direct la dezbaterea finală a proiectului de lege, după adoptarea proiectului de lege în prima Cameră sesizată, după parcurgerea procedurii de avizare, fără o informare a Parlamentului de către Guvern, eludează cadrul constituţional stabilit pentru întocmirea bugetului public, sens în care Guvernul a invocat în sesizarea sa prevederile constituţionale înscrise în art.111, referitoare la informarea Parlamentului, şi în art.138 alin.(5), potrivit cărora nicio cheltuială bugetară să nu fie aprobată fără stabilirea sursei de finanţare”. Mai mult, Curtea a statuat că ”simpla participare, la lucrările comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice, nu este de natură să complinească cerinţele constituţionale menţionate”.

Examinând criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispozițiile constituționale cuprinse în art.138 alin.(5), Curtea reține că, aşa cum a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de norma constituțională, constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr.1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art.138 alin.(5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Art.138 alin.(5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr.36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.75 din 11 aprilie 1996). Aşadar, norma constituțională nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar.

Prin Decizia nr.22 din 20 ianuarie 2016, precitată, par.58, Curtea a reținut că, întrucât ”nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art.138 alin.(5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare”. Or, această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art.15 alin.(1) şi (2) din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice şi în art.15 alin.(1) lit.a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr.69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar.

În ceea ce privește incidența dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea apreciază necesară lămurirea mai multor aspecte. Un prim aspect vizează faptul că, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligația solicitării fișei financiare incumbă tuturor inițiatorilor, în temeiul art.15 alin.(1) lit.a) din Legea nr.69/2010 a responsabilităţii fiscal-bugetare, potrivit cărora ”În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte: a) fişa financiară prevăzută la art.15 din Legea nr.500/2002 […]”, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară (a se vedea în acest sens Decizia nr.764 din 18 decembrie 2014, precitată).

Apoi, Curtea reaminteşte faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fişa financiară, ci Guvernul, art.15 alin.(2) din Legea nr.500/2002 stabilind expres că ”În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin.(1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării”. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art.138 alin.(5) din Constituție, este suficient ca inițiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispozițiilor legale, anterior menționate, au solicitat Guvernului fișa financiară. Netransmiterea fișei financiare în termenul legal de către autoritatea publică căreia îi incumbă obligația de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr.767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.131 din 21 februarie 2017, par.59, Curtea a stabilit că ”a ridica această competenţă a Guvernului la nivel de regulă constituţională implicit admisă de art.138 alin.(5) din Constituţie ar echivala cu o condiţie potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicaţii bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit şi a transmis Parlamentului fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă.”

Un alt aspect vizează faptul că ”fişa financiară prevăzută de art.15 alin.(2) din Legea nr.500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art.11 lit.b1) din Legea nr.90/2001 [punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art.111 alin.(1) din Constituție, n.r.], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară” (a se vedea Decizia nr.767 din 14 decembrie 2016, precitată, par.60).

În fine, cu privire la efectele pe care le produce lipsa fișei financiare, Curtea a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr.22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.160 din 2 martie 2016, par.59, sau Decizia nr.593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.886 din 4 noiembrie 2016, par.30, că ”în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art.15 alin.(3) din Legea nr.500/2002, […] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [… ], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală”.

Având în vedere toate aceste considerente, Curtea constată că, în ceea ce privește legea supusă prezentului control de constituționalitate, în procedura de legiferare nu a fost solicitată fişa financiară nici de către inițiatorii propunerii legislative și nici de către Camera Parlamentului în care au fost propuse și adoptate amendamente. Neîndeplinirea obligației solicitării fișei financiare conduce, în mod firesc, la concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi real, astfel că au fost încălcate prevederile constituționale cuprinse în art.138 alin.(5) referitoare la stabilirea sursei de finanţare.

Curtea observă că argumentul potrivit căruia ”deși a fost solicitată, verbal, fișa financiară a măsurilor propuse, inițiatorii amendamentelor au precizat că nu există impact financiar pentru anul în curs întrucât cele două autorități sunt finanțate integral din venituri proprii”, prezentat în comunicarea adresată Curții de președintele Comisiei pentru muncă și protecție socială din cadrul Camerei Deputaților, nu poate complini niciuna dintre obligațiile constituționale, respectiv cea privind solicitarea fișei financiare care trebuia să însoțească propunerea legislativă [art.138 alin.(5) din Constituție] sau cea privind solicitarea informării din partea Guvernului [art.111 alin.(1) din Constituție], aspecte, de altfel, evidențiate și de Consiliul Legislativ, în avizul emis în procedura de legiferare.

În concluzie, întrucât cheltuielile preconizate prin textele de lege criticate grevează asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibilă doar după stabilirea sursei de finanţare în condiţiile Legii fundamentale și după solicitarea informării Parlamentului de către Guvern. Neîndeplinirea obligației inițiatorilor legii de a solicita Guvernului fișa financiară, conform art.138 alin.(5) din Constituție coroborat cu art.15 alin.(2) din Legea nr.500/2002, și a obligației președinților celor două Camere ale Parlamentului sau a președintelui Comisiei pentru muncă și protecție socială de solicitare a informării din partea Guvernului, potrivit prevederilor art.111 alin.(1) din Constituție, conduce la concluzia că între Parlament și Guvern nu a existat un dialog real cu prilejul adoptării legii supuse controlului, iar Parlamentul a decis asupra majorării unor cheltuieli bugetare întemeindu-se pe o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv.

Faţă de cele constatate şi având în vedere jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale dezvoltată cu privire la interpretarea art.111 alin.(1) teza a doua şi art.138 alin.(5) din Constituţie, Curtea apreciază că se impune admiterea obiecţiei de neconstituționalitate (a se vedea în acest sens și Decizia nr.331 din 21 mai 2019, precitată, par.53). Colaborarea loială dintre Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice.

Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă, reţinută prin raportare la dispoziţiile art.111 alin.(1) teza a doua şi ale art.138 alin.(5) din Constituţie, care afectează Legea pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în ansamblul său, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze criticile de neconstituţionalitate extrinsecă referitoare la încălcarea principiului bicameralismului și criticile de neconstituționalitate intrinsecă referitoare la încălcarea principiului egalității în drepturi, care implică analiza conținutului normativ al legii (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr.82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr.355 din 23 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.652 din 26 iulie 2018, sau Decizia nr.76 din 30 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.217 din 20 martie 2019).

Pentru considerentele arătate, în temeiul art.146 lit.a) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie, precum şi al art.11 alin.(1) lit.A.a), al art.15 alin.(1) şi al art.18 alin.(2) din Legea nr.47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecția de neconstituționalitate formulată de Guvernul României și constată că Legea pentru completarea articolului 38 alineatul (3) din Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice este neconstituțională, în ansamblul său.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 12 februarie 2020.